De
esta manera, permaneció en
funciones un Gobierno profundamente remodelado, un Gobierno «exclusivamente
técnico», al decir del propio Presidente en la rueda de prensa=
en
que anunciaría dicha remodelación, que pretende «garantizar
el normal funcionamiento de los servicios públicos y de la
administración de la Comunidad de Madrid». <=
/p>
Compartiendo
plenamente la finalidad apuntada para este (o para cualquier) Gobierno en funciones, lo cierto es que no
compartimos la opción finalmente seguida con relación a la «dimensión
personal» del mismo, en suma, su composición.
En
todo caso, y antes de ahondar en esta cuestión, y a efectos de
comprender en su totalidad lo que ahora acontece, convendría ofrecer
algunas pinceladas de lo que la pro=
rogatio
del Gobierno en funciones, como
instrumento que media entre el cese de un Gobierno y la formación de
otro nuevo, implica.
Previo
a ello, lógicamente, es preciso apuntar las diferentes causas que
determinan que el Gobierno se encuentre en dicha situación. Seis son=
las
causas de cese del Gobierno que señalan el Estatuto de Autonom&iacut=
e;a
y la Ley de Gobierno de Madrid 1/1983, de 13 de diciembre (arts. 24 del E.A=
.,
16 y 20 de la L.G.): la celebración de elecciones a la Asamblea, los=
dos
supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria (cuestión =
de
confianza y moción de censura) y la dimisión, incapacidad o
fallecimiento de su Presidente.
La
más habitual debiera ser, lógicamente, la celebración =
de
elecciones. Hasta la fecha todas las causas de cese del Gobierno de la
Comunidad de Madrid han venido producidas por dicha causa. La automá=
tica
disolución ahora acontecida (ver, Decreto 43/2003, de 29 de agosto),=
al
haber transcurrido dos meses desde la primera votación de investidura
sin haber podido otorgar la confianza parlamentaria a candidato alguno (art.
18.5 del E.A.), no hace sino prorrogar esa situación de cesant&iacut=
e;a
ya existente desde las pasadas elecciones (otros ordenamientos
autonómicos, pocos, y cada vez menos, optan por una automática
investidura del candidato que hubiere obtenido mayor número de
escaños o que forme parte de la lista más votada en las
elecciones, cuestión que, obvio es señalar, no siempre coinci=
de;
ver arts. 37 y 14, respectivamente, de los Estatutos de Andalucía y
Castilla La Mancha, así como los arts. 3.5 de la Ley 6/1995, de 3 de
abril de Valencia y 133 del Reglamento de sus Cortes de 30 de junio de 1994
–en este caso, en muy concretos supuestos-). La consecuencia del cese=
por
esta causa es obvia, al haber desaparecido el sujeto que vertebrara en su
momento el vínculo fiduciario con el Gobierno, o más
estrictamente, con el Presidente.
La
relación fiduciaria puede verse asimismo alterada mediante una
manifestación expresa de pérdida de la confianza parlamentari=
a,
que se articularía a través de dos procedimientos
específicos, cuestión de confianza y moción de censura.
Más allá de las previsiones procedimentales concretas de estos
institutos en la C.A.M. (las habituales, -ver, arts. 19 y 20 del E.A.-),
únicamente cabría destacar que en el último caso, el
Gobierno en funciones
prácticamente no existiría, a causa del carácter
constructivo de la moción, que, como es sabido, se trata de un eleme=
nto
muy criticado por un amplio sector doctrinal.
El
resto de supuestos de cese del órgano gubernamental se asocian al
elemento personal de dicha relación fiduciaria; así la
dimisión, incapacidad o fallecimiento del Presidente articulan dicha
consecuencia. A diferencia de lo habitualmente prescrito en los ordenamient=
os
autonómicos, en los casos de dimisión (art. 16.3 de la L.G.
1/1983, de 13 de diciembre), el Presidente será suplido en sus funci=
ones
por el Vicepresidente, caso de haberlo, o por alguno de los Consejeros,
conforme al sistema de prelación establecido (tan solo en Murcia se
recoge una prescripción similar –art. 12.3 de la L.G. 1/1988, =
de 7
de enero-, mientras que en Castilla León cuando dicha dimisión
venga derivada del acceso a un cargo incompatible –art. 12.2 de la L.=
G.
3/2001, de 3 de julio-). Se considera así preferible primar la volun=
tad
del Presidente de abandonar el cargo, no obligándole a continuar ni
siquiera en prorogatio de funci=
ones.
Acaecido
el cese por cualquiera de estas causas se prescribe que el «Gobierno cesante continuará en
funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno» (art. 24.2 del E.A.); la duraci&oac=
ute;n
de este período, aunque presuntamente tiende a la brevedad,
resulta incierta (certus an, incert=
us
quando). El significado concreto de esta previsión es claro: imp=
edir
la parálisis de la función de gobierno durante estos necesari=
os
interregnos, así como posibilitar una sucesión ordenada
favoreciendo el traspaso de poderes y la formación del nuevo Ejecuti=
vo.
Si bien suele hablarse de que el cese del gobierno implica per se (sea cual fuere el supuesto de cese concreto) la «quiebra»
de la legitimidad del Gobierno, lo cierto es que nosotros preferimos utiliz=
ar
dicha expresión en conjunción con otras, «transformac=
ión» y «redefinición=
»
de la legitimidad, pues consideramos que así se ofrece una
imagen más equilibrada y cabal de este instituto. La continuidad en funciones del Gobierno tras el =
cese
lo que hace es dibujar una naturaleza diferente en el mismo que se asienta =
en
la finalidad de la actuación antes apuntada. Exclusivamente dicha
finalidad.
Ahora
bien, si ese es el sentido de esta =
prorogatio
gubernamental, la «extensión»
concreta de la misma resulta mucho más discutida y compleja, no en v=
ano
los límites del Gobierno cesante son los que revisten mayor
interés al abordar este instituto. Así, ¿Cuáles=
son
las competencias de un Gobierno en tal condición? ¿Puede acaso
proceder a la presentación del proyecto de Presupuestos ante la
Asamblea? ¿Y presentar un proyecto de ley sobre cualquier otra mater=
ia,
pongamos por caso, tasas y precios públicos, o sobre Cajas de Ahorro?
¿Y ejercer una delegación legislativa?.. Las preguntas
podrían encadenarse de forma continua.
La
Ley de Gobierno de Madrid únicamente señala dos límite=
s,
que, en todo caso, derivarían de forma implícita: el Presiden=
te
de un Gobierno en funciones no =
puede
plantear una cuestión de confianza, y, a la par, no puede presentarse
contra dicho Gobierno una moción de censura (art. 17.2 de la L.G.
1/1983, de 13 de diciembre). No se apunta ninguna otra cuestión
adicional -lo previsto para la presidencia interina es una cuestión
completamente diferenciada (art. 14 del mismo cuerpo legal)-. Nada ver con =
esas
previsiones que, especialmente en el último lustro, comienzan a
contemplarse en el ámbito autonómico, que han venido a determ=
inar
lo que en otros escritos hemos calificado de «segunda
generación» en la regulación de los gobiernos cesantes.
Ésta ha supuesto una mayor acotación del campo de acció=
;n
de un Gobierno en tal estado, restringiéndose, por ejemplo, la
presentación de los presupuestos, de proyectos de ley, el ejercicio =
de
delegaciones legislativas, el nombramiento o cese de consejeros, etc. Y ha
tenido reflejo asimismo en la previsión de un ámbito positivo=
de
actuación concretado habitualmente con la referencia a la ordinaria
administración de los asuntos públicos o a la urgencia,
haciéndose un hueco, incluso, la reseña a un difuso
interés general –que, en todo caso, siempre ha de existir- por
influencia de la L.G. 50/1997, de 27 de noviembre (por citar las cinco
más recientes, véase lo que prescriben, en orden a las
limitaciones de un Gobierno cesante, las Leyes de Gobierno de Cantabria,
Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura o Islas Baleares).<=
o:p>
Más
allá de que en el ordenamiento de nuestra Comunidad las únicas
determinaciones son las dos arriba indicadas, hay una convergencia doctrina=
l en
que el Gobierno en funciones de=
berá
limitarse a tratar de plasmar en su actividad esos últimos conceptos
apuntados, esto es, actuar en supuestos de ordinaria administración =
o,
más allá de los mismos, cuando la urgencia del caso así=
; lo
requiera. El problema del control de estas cuestiones es, en todo caso, una
cuestión diferenciada, aunque parece que habrá que remitirse a
una parlamentarización de dicho control, como acertadamente se&ntild=
e;alaba
el profesor Aguiar de Luque tiempo atrás.
Esquematizado
el concepto del Gobierno en funcion=
es
y los supuestos recogidos en la Comunidad de Madrid, cabe analizar ahora la
conformación del actual Gobierno, tras las elecciones de mayo apunta=
das,
y que al comienzo de estas líneas anticipamos.
En
las pasadas elecciones, como de todos es sabido, asistimos a una suerte de
trasvase entre el Gobierno de la Comunidad de Madrid y la Alcaldía d=
e la Capital. El ha=
sta
entonces Presidente de aquél se presentaba con la mayoría de =
su
equipo de gobierno a las elecciones del Ayuntamiento, siendo la lista con la
que concurrían la que obtendría finalmente la mayoría
absoluta de los concejales en liza.
Tan
solo dos miembros de aquel Gobierno no se presentaban como candidatos a alg=
una
de las dos convocatorias del pasado 25 de mayo. Ni a las del Ayuntamiento (a
las que lo hacían, acompañando a Ruiz-Gallardón como
cabeza de lista, los entonces Consejeros de Presidencia, Medio Ambiente,
Servicios Sociales, Justicia, Artes y Hacienda), ni a las de la Comunidad (=
en
las listas del Partido Popular figuraban los hasta entonces Vicepresidente y Consejer=
o de
Obras Públicas, L.E. Cortés y los Consejeros de Sanidad y Trabajo, J=
.I.
Echániz y L. Peral, respectivamente).
Este
panorama, que, a la vista de los resultados, sólo anticipaba hasta el
momento, la posibilidad, todo lo más, de un solapamiento de uno o dos
días en la condición de miembro del Gobierno cesante y miembr=
o de
la
Corporación Municipal (solapamiento que, en todo c=
aso,
tampoco debería haberse producido), sufrió un vuelco con la
sorpresa acontecida aquel 10 de junio, cuando la ausencia de los ya
célebres Diputados electos del Partido Socialista Tamayo y Sá=
ez
posibilitó el nombramiento de C. Dancausa como Presidenta de la Asam=
blea
de Madrid, anticipando lo que acontecería con posterioridad en la
sesión de investidura del candidato de aquel mismo Partido, R. Siman=
cas,
apenas dos semanas después (27 de junio).
Antes
de dicha sesión de investidura, en todo caso, y en previsión =
de
lo que habría de venir, el ya Presidente en funciones de la Comunidad de Madrid (sobre la base de un Inf=
orme
encargado a la
Dirección General de Servicios Jurídicos de=
la
Comunidad) tomó la decisión de remodelar su Gabinete casi de
manera completa. Cesarían en su permanencia en funciones todos aquellos miembros del Gobierno que hubieran
obtenido bien acta de Diputado en la Asamblea, bien acta de Concejal.
Únicamente continuarían en dicha condición aquellos qu=
e no
concurrieron a ninguna de las convocatorias electorales, los Consejeros de =
Educación,
y Economía e Innovación Tecnológica, C. Mayor Oreja y =
L.
Blázquez. Asimismo, se procedió al nombramiento de siete nuev=
os
Consejeros, seis de los cuales eran hasta la fecha Viceconsejeros
(de Asistencia Sanitaria, Economía e Innovación
Tecnológica, Educación, Hacienda, Justicia y Administraciones
Públicas y Servicios Sociales) y el séptimo, Director General=
de
Archivos, Museos y Bibliotecas. Presidiendo dicho Gobierno continuarí=
;a
A. Ruiz-Gallardón, a la sazón Alcalde de Madrid.
Las
previsiones del artículo 6 de la Ley de Gobierno de Madrid que
señalan que «el cargo de Presidente de=
la
Comunidad de Madrid es incompatible con el ejercicio de cualquier otra
función o actividad pública que no derive de aquél, sa=
lvo la de Diputado de=
la
Asamblea» no fueron óbice para proceder a compatibilizar el ca=
rgo
de Presidente de la Comunidad con el de Alcalde.
El
Informe de la
Dirección General de Servicios Jurídicos, a=
ntes
apuntado, alegó para salvar dicha previsión que no se
producía incompatibilidad alguna, sino una simple «concurrenci=
a de
funciones públicas» que, por expresa previsión legal (se
refiere a la prescripción de «permanencia en funciones» hasta la toma =
de
posesión del nuevo Gobierno) debía producirse. Dicho informe
destacaba asimismo que no había posibilidad de dimitir de un cargo «del
que legalmente se ha cesado» e igualmente que «no puede nombrarse un sustituto si la ley obliga al mismo
Presidente a que continúe en el ejercicio de las funciones del cargo
hasta pasar el testigo al nuevo Presidente». Conforme a tal
criterio ¿No pesaría idéntica obligación sobre =
el
resto de miembros del órgano gubernamental? ¿No expresa con
claridad el art. 24 del E.A. como antes vimos que es el «Gobierno», como tal órgano colegiado, =
y no
solo su Presidente, el que continuará en funciones?
Si
bien no podemos afirmar que nos encontramos ante el supuesto de Gobierno en funciones más llamativo =
en
nuestro cuarto de siglo de autonomías (recuérdese por ejemplo
aquél Gobierno cesante presidido por J. Hormaechea en Cantabria en la
mitad de la década de los noventa, y al frente del cuál
permaneció en funciones
él mismo ¡durante nueve meses!, pese a haber sido condenado a =
pena
de prisión e inhabilitación por el Tribunal Superior de Justi=
cia
de dicha Comunidad) lo cierto es que estamos ante un caso que, si lo
hubiésemos planteado tiempo atrás cuando defendimos una tesis
doctoral sobre el Gobierno en funci=
ones,
habríamos sido tachados, en el mejor de los casos, de imaginativos. Y
eso que no es la primera vez que se plantean en sede práctica los
problemas que la compatibilidad de la condición de miembro del Gobie=
rno en funciones supone y las obligaci=
ones
que dicha condición supone; cabe apuntar por ejemplo los supuestos de
hecho conocidos por la
Audiencia Territorial de Pamplona, a principios de la
década de los ochenta, cuando la Diputación F=
oral,
entonces cesante, no quiso admitir la renuncia a esa continuidad en funciones de J.I. Del Burgo, qu=
e se
postulaba en el nuevo Parlamento elegido al cargo de Vicepresidente de la M=
esa,
razón por la que pretendía cesar en toda actividad de la
Diputación (aunque fuera en
funciones; ver sentencia de 8 de septiembre de 1983). De cualquier form=
a,
en cuestión de compatibilidades, como este supuesto que ahora vivimo=
s,
ninguno.
Dos
cosas se plantean aquí. Primero la remodelación (casi total, =
como
hemos visto) del Gobierno en funcio=
nes.
Segundo, esa compatibilidad (nosotros creemos en todo caso que estamos ante=
un
supuesto de incompatibilidad) entre los dos cargos.
Con
respecto a lo primero, ni el Estatuto ni la Ley de Gobierno prescriben la
imposibilidad de que se nombre o cese durante la permanencia en funciones alguno de los Conseje=
ros
(son escasos los ordenamientos autonómicos que establecen limitacion=
es
de ese tenor, aunque frecuentemente se asocian más a supuestos de
presidencia interina por la incapacidad temporal del Presidente).
Lógicamente, sería recomendable (en una hipótesis de
situación ordinaria, claro está) que no se produjera una
remodelación total. Ahora bien, en el presente caso, dicha
remodelación, cuando menos en la perspectiva del cese, resultaba
absolutamente precisa: seis Consejeros del mismo habían sido elegidos
Concejales en las elecciones al Ayuntamiento de Madrid. A la vista de ello,=
y a
nuestro parecer, la opción más correcta habría sido que
dichas Consejerías hubieran sido asumidos por el resto de miembros d=
el
Gobierno, en este caso, los otros cinco Consejeros, tres de los cuales
habían obtenido acta de Diputados en la Asamblea de Madrid. Dicha el=
ección
no debía haber supuesto obstáculo alguno. Si bien la primera
premisa se cumplió diligentemente (cese definitivo de los ahora
Concejales –ver Decretos 12
a 15, 17 y 18, todos de 13 de junio, B.O.C.A.M. de 1=
4 de
junio-), no lo fue así la continuidad de los elegidos Diputados (ver,
Decretos 11, 16 y 19, de 13 de junio). El Presidente en funciones consideró que en su condición de tal=
es
debían participar de «forma activa en el debate
político abierto del que deberá salir la solución
definitiva» a la crisis, hecho que les invalidaba para ejercer tales
funciones. Totalmente en desacuerdo. En sustitución de unos y otros,=
el
Presidente Ruiz-Gallardón consideró oportuno proceder al
nombramiento de siete nuevos Consejeros entre altos cargos de esa Administr=
ación
(ver, Decretos 20 a
30, de igual fecha)
Con
respecto al segundo, continuidad/discontinuidad presidencial, debemos parti=
r de
la idea de que con relación a la dimensión «personal&ra=
quo;
de la permanencia en funciones,
parece haber cuajado en un sector de la doctrina la opinión de que el
Gobierno en funciones «continúa»
o «permanece»
si el Presidente del mismo así lo hace (esta concepción «concentrada»
o «personalizada»
de la permanencia en funciones
encontraría una cierta justificación en el propio procedimien=
to
de investidura). Si bien en pura teoría podemos encontrarnos en
conformidad con esta idea (aunque precisaría matizaciones), las
peculiares circunstancias del presente caso determinaban necesariamente que=
el
Presidente Ruiz-Gallardón fuera sustituido por alguno de los Conseje=
ros
que no habían sido elegidos Concejales, y más concretamente,
conforme al orden de prelación establecido en sede legal (art. 17 L.G. 1/1983, de 20 =
de
diciembre), por el entonces Vicepresidente en
funciones –también Consejero de Obras Públicas- L.E.
Cortés. Así lo entendió este mismo, ofreciéndos=
e al
Presidente para tal cometido (como refirió la prensa de aquellos
días), aunque su propuesta sería rechazada (harto es sabido) =
por
aquél. Ni supliría finalmente al Presidente, y ni siquiera
continuaría en funciones en su
cargo (Decreto 11/2003, de 13 de junio).
Ni
la obligación de permanencia en
funciones habilita esta incompatibilidad, ni su sustitución por =
uno
de los Consejeros que no fueron elegidos concejales en su momento hubiera r=
esultado
inadecuada. La condición en
funciones no diluye en modo alguno la incompatibilidad entre los cargos.
¿Qué se hubiera argumentado si en vez de acceder a la
Alcaldía hubiese sido elegido Magistrado del Tribunal Constitucional?
¿Y si acaso hubiese sido «fichado» como direc=
tivo
de una empresa que tuviera contratos con la Comunidad o estuviere licitando
para alguno de sus concursos? ¿Se apuntaría también
aquí como toda solución, como se hizo en el Informe de la Dirección G=
eneral
de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, la eventual «inhibición en los asuntos en =
los
que pueda haber conflicto de intereses de modo que se aseguren la objetivid=
ad y
la imparcialidad»?
Sin
pretender cansar al lector con una enumeración detallada, lo cierto =
es
que podríamos apuntar diferentes ejemplos en los que se ha producido=
lo
que entendíamos que ahora debía haber acontecido, la
sustitución del Presidente durante la permanencia en funciones. Como el Informe, tantas veces apuntado, se basaba=
en
el hecho de que la Ley de Gobierno de la Comunidad sólo habilita la
sustitución del Presidente durante su permanencia en funciones en los casos de dimisión –y
lógicamente, de los casos de incapacidad o fallecimiento- (art. 16 L.G. 1/1983, de 20 =
de
diciembre), mas no en el resto de supuestos, buscaremos un ejemplo en que la
suplencia se ha producido sin una previsión legal expresa. Así=
;,
por no alejarnos demasiado en el tiempo, ni en el espacio, cabría
recordar la sustitución del Presidente cesante de la Junta de
Comunidades de Castilla y León J.J. Lúcas cuando dimiti&oacut=
e;
dos años atrás como Presidente de la misma, al ser designado
Ministro de Presidencia. Aquél fue suplido por el hasta entonces Vicepresidente Primero J.M. Fernández
Santiago. Si alguien con curiosidad ojea ahora la Ley de Gobierno de
esta Comunidad observará que con relación a las previsiones de
continuidad en funciones, se
determina que el Presidente cesante será sustituido, en los casos de
dimisión -cuando accediera a un cargo incompatible-, según el
orden de prelación establecido (art. 12.2 L.G. 3/2001, de=
3 de
julio). Ahora bien, si esto es así a día de hoy, lo cierto es=
que
esta previsión no se contemplaba, por el contrario, en la Ley de
Gobierno vigente al tiempo de aquella dimisión, febrero de 2001 (ver
art. 16 L.G.
1/1988, de 21 de julio), y tampoco en el proyecto de Ley que daría l=
ugar
a la L.G. de 2001,
introduciéndose con posterioridad durante la tramitación
parlamentaria, a la vista de lo sucedido con la referida dimisión. No
cabe argumentar aquí la diferencia de supuestos de cese porque stricto sensu la obligación=
de
permanencia en funciones es
idéntica en todo caso.
En
suma, nuestra opinión es completamente contraria a la actuació=
;n
de este Gobierno cesante, aunque debemos precisar que únicamente
respecto de su dimensión personal, pues en su ámbito de
acción sí ha pretendido ceñirse al sentido concreto de=
un
Gobierno en tal estado: asegurar la continuidad ordinaria de la gesti&oacut=
e;n
pública, impedir la parálisis de la Administración y
facilitar un ordenado traspaso de poderes. Si bien la travesía de es=
te
anómalo Gobierno cesante parece que finalizará en noviembre
próximo, en todo caso, una vez haya sido constituida la Asamblea que
salga de las elecciones recientemente celebradas y algún candidato a
Presidente obtenga la mayoría necesaria en la sesión de
investidura, no hay que dejar de plantearse la hipótesis de que las
decisiones de este Gobierno puedan terminar siendo impugnadas por todo lo
dicho. De cualquier manera, y cese de Gobierno a un lado, lo cierto es que
estas elecciones, aparte de poner fin a esta situación,
permitirán otra cosa: los Diputados que repitan legislatura (la de t=
res
meses ya finalizada, y el tiempo que resta hasta las elecciones de 2007;
sólo cuatro años, en consecuencia) tendrán unos derech=
os
en materia de pensiones de los que no disfrutan el resto de ciudadanos (ver
Acuerdo de la Mesa de la Diputación Permanente de 18 de julio=
de
2001) por más que, cuando menos, desde 2002 (por Acuerdo de la Mesa =
de
la Asamblea, de 25 de abril) se exige una situación de necesidad
económica; algo es algo. Aunque, claro, esta es otra historia…=
=